为了有针对性地解决我区非牧民占用牧区草场问题，进一步依法规范草场使用权流转，稳定和完善牧区家庭承包经营责任制，加强草原保护与建设，改善草原生态环境，实现牧区经济可持续发展，维护牧区社会稳定，根据中发〔2001 〕 18 号和国发［2002］ 19 号文件精神，以及国家、自治区有关草原管理的法律、法规和政策规定，提出以下意见。
    一、统一思想认识．全面落实党在牧区的基本政策
   （一）改革开放以来，我区认真贯彻落实党在牧区的各项方针政策，推行了以草原“双权一制”为主要内容的牧区经济体制改革，制定出台了关于草场保护、建设、管理的一系列法规政策，有效地保证了草场“用管护”、“责权利”的统一，促进了草原保护、建设和畜牧业生产的发展。但是，由于一些地方草原“双权一制”落实不彻底，特别是随着社会主义市场经济深入发展，非牧民到牧区占用草场的情况日益增多，在推动牧区经济发展的同时，也产生了一些不容忽视的负面影响。当前存在的主要问题是：一些机关企事业单位长时间、大面积、低偿占用草场放养牲畜和垦草种地，少数机关干部在牧区寄养牲畜，与牧民争夺有限的资源，严重侵害了牧区群众的利益；草场租赁、出让行为不规范，未按草场权属关系审批的现象比较普遍，草场权属和利益矛盾日益增多；大部分外来占用草场养畜的单位和个人仍然沿用传统的粗放经营方式，超载过牧，实行掠夺式经营，加速了草原生态环境恶化的趋势；草场大量外流和向大户集中，使部分贫困牧户失去基本生产资料，加剧了牧区两极分化。这些问题如果任其发展，势必影响党在牧区基本政策的落实，影响草原生态的恢复和改善，影响广大牧区的经济发展和社会稳定。因此，必须下决心清理非牧民占用牧区草场问题，进一步依法规范草场使用权流转，确保党在牧区基本政策的落实。

（二）草场是牧民最基本的生产资料，也是牧民赖以生存的基本保障。稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，核心是稳定和完善草场承包关系。不断壮大集体经济的方向必须坚持，但发展集体经济主要应通过为家庭承包经营提供经济、技术服务等途径来实现，而不能去削弱家庭经营的活力，更不能以减少或侵占牧民承包草场的办法片面地追求发展。在牧区相应的经济、社会条件不具备的情况下，不加限制地允许工商企业长时间、大面积占用草场从事种养业，以大资本排挤小牧户，将会影响牧民的就业和增收，导致严重的社会问题。必须明确，切实保障牧民的基本权益，长期稳定草场承包到户的政策，是党在牧区政策的基石，在这个事关牧区发展和稳定的重大原则问题上不能有丝毫的动摇。
    （三）全面落实草场“双权一制”，是清理非牧民占用牧区草场养畜和依法规范草场使用权流转的重要前提条件。虽然我区草场“双权一制”的落实工作已基本完成，但有不少方面尚需进一步完善和规范。当前，非牧民占用草场养畜和草场使用权流转中出现的一些问题，其中一个重要的原因就是有些地区草场承包到户不彻底，集体机动草场超过规定标准且管理使用不规范。各盟市要按照自治区草原“双权一制”的有关规定，全面检查本地区存在的问题，并采取切实有效的措施抓好落实。
    （四）积极稳妥地推动草场使用权合理流转，有利于牧区生产要素的合理流动和优化配置，有利于提高畜牧业经营管理水平，有利于牧区经济社会发展。随着社会主义市场经济的深入推进，草原畜牧业的不断发展，客观上要求草场使用权流动和集中。但是，草场使用权的流转，必须坚持从大多数牧区的现实情况出发，在保障牧民基本权益、长期稳定家庭承包经营制度的基础上，积极稳妥地推进，使之朝着健康、有序的方向发展。
      二、清理非牧民占用牧区草场的基本原则和政策措施

（五）非牧民占用牧区草场从事农牧业生产形成的时间较长，各地区的情况比较复杂，而且涉及到相关方面利益格局的调整，清理工作必须既积极又稳妥地进行。做好这项工作要遵循以下基本原则．尊重历史，正视现实；区别对待，分类解决；严格清理，确保稳定。

（六）行政、事业单位在牧区占用草场兴办的农牧场，要尽快着手妥善处置资产，必须于2003 年12 月底前将占用草场无条件退出。
     行政、事业单位干部以及离退休人员（全家户口在城镇的）在牧区租赁、转包的草场或在牧户草场寄养的牲畜，限于2003 年6 月底前退出。
   （七）工商企业到牧区租赁、承包集体草场兴办农牧场，凡是没有依法签订合同或非法转让的，限于2003 年12 月底前退出草场；依法签订并履行草场承租合同的，可继续执行合同约定内容，合同期满后不再延续；对超出合同范围或违约经营、破坏草场生态的，限于2003 年12 月底退出所占用草场。退出草场的企业可转向畜牧业产前、产后服务业，以公司加牧户和订单畜牧业的方式，带动牧户发展产业化经营。
    工商企业和个人承包或租赁严重沙化的草场、从事生态建设和沙产业开发的，必须依法取得草场使用权，纳入当地生态建设规划，按期进行治理，防止长时间大面积占有土地不治理的现象，严格禁止以治沙的名义变相开荒。

在牧区的森工和煤炭企业已占用草场搞农牧业开发的，必须依法取得土地使用权。从事畜牧业的必须转变生产经营方式，实行舍饲圈养、集约化经营。
    ( 八 )科研、教育单位和科技人员在牧区依法取得草场使用权，从事科技示范、推广或作为教学基地勤工俭学的，或兴办、领办、合办集约型家庭牧场的，在协调解决好与牧民的利益关系，有草原生态保护措施的前提下，可以继续有偿使用。对擅自改变草场用途的，应收回其草场。
    （九）行政事业单位分流的并已与财政脱钩的人员、城镇下岗职工及无业居民到牧区租赁、转包草场从事畜牧业经营的，必须采取保护和建设草场的措施。对实行粗放经营、破坏生态环境的，收回其使用草场。
    （十）上述单位和个人退出的农场用地，可以作为集体联办的饲草料基地，也可以待恢复植被后合理承包到所属嘎查牧户；退出的可利用草场，要按照自治区的有关规定承包到户，退出的严重退化、沙化草场不再承包到户，设立为生态保护区，采取严格的保护措施恢复生态。
    （十一）超过自治区规定标准的集休机动草场，视草场情况可合理承包到本嘎查的牧户，也可设立为生态保护区。对因权属关系和行政界限不清而未承包的草场，以及重复发证的草（林）场，有关部门要尽快划清草场界限，明确所有权和使用权，切实加强管理。
    （十二）严禁任何单位和个人到牧区开垦草原，对已依法签订合同继续经营的农场，也要按照国家的有关政策和地方的生态建设规划，有计划地退耕还草，逐步恢复草原植被。
     三、严格依法规范草场使用权流转
    （十三）草场使用权流转要严格按照中央〔 2001 〕 18 号文件精神和自治区人民政府（1999 ） 第99 号政府令进行。有关盟市要制定本地区草场流转的具体办法，逐步建立科学合理的流转机制，实行有效的管理，使草场使用权流转依法有序地进行。
    （十四）草场使用权的流转，必须遵循依法、自愿、有偿、不改变草场用途、有利于草原保护和建设的原则。对牧民依法签订的草场承包合同，各级政府和任何组织及个人不得用行政手段或其它方式，强迫牧民放弃承包权或改变承包合同。草场承包经营权的流转收益应归出让草场的牧户所有，任何组织和个人不得擅自截留。
    （十五）牧民因劳动力转移或其它原因放弃承包经营权的草场，要以发展适度规模经营为前提，主要在本集体经济组织成员内流转，以扩大牧户的经营规模，增加牧民收入，缓解草畜矛盾。
    （十六）草场使用权在流转关系确定后，转让与承让双方必须到有关部门签订具有法律效应的合同，并办理相关转让手续。未经法律程序个人私下商定的流转协议，一律无效，不受法律保护。
    （十七）工商企业到牧区投资开发农牧业，应当主要从事产前、产后服务，以公司加牧户和订单畜牧业的方式，带动牧民发展产业化经营。今后凡是以提供草场作为交换条件进行招商引资，在自治区新的规定出台之前一律停止。

（十八）各级政府的畜牧业行政主管部门要切实履行职责，做好牧区草场使用权流转的指导和管理工作。要从草原管理和保护工作的实际需要出发.

 四、加强对清理和规范工作的组织领导

（十九）清理非牧民占用牧区草场和依法规范草场使用权流转工作，要在自治区党委、政府的统一领导下有组织有步骤地进行。为了加强对清理和规范工作的领导，自治区要成立专门的领导小组，具体负责组织实施、协调督查工作。有关盟市、旗县都要成立由党政主要领导负责，组织、宣传、纪检、监察、土地、畜牧、农林、军警等部门领导参加的领导小组，切实加强对本地区清理和规范工作的组织领导。
   （二十）按照分级管理、各负其责的原则，自治区党政机关和直属企事业单位占用牧区草场的，由自治区各机关、企事业单位自行清理，组织部、纪检监察、机关工委负责督查；各盟市、旗县党政机关、企事业单位占用的，由各盟市、旗县负责清理和督查；苏木干部占用的，由旗县负责清理督查；工商、税务、银行等条管部门占用的，由自治区工商、税务、银行等部门负责清理督查。利用招商引资占用草场的，由签订合同的地方政府清理，上一级政府督查。各级党委、政府要加大督查力度，党政一把手要对本地区、本部门清理和规范工作负总责，有关部门要协同动作，密切配合。
   （二十一）各级党委、政府及有关部门都要按照“三个代表”的要求，正确认识和处理好全局和局部利益关系。党员干部、特别是领导干部在牧区占用草场养畜和在牧户草场寄养牲畜的，带头主动退出所占用草场，处理自己的寄养牲畜。要加强对清理和规范工作的调查研究，广泛深入地做好有关法律法规、政策的宣传教育，妥善调解、处理工作中的利益纠纷和矛盾，确保清理和规范工作顺利进行。